Uwagi nad porozumieniem Polska-Ukraina. Beneficjent tylko jeden: Ukraina! Polska zaś ma płacić, wspierać i utrzymywać…

 To tematyczny przysłowiowy groch z kapustą , który nie spełnia żadnych norm tworzenia dokumentów międzynarodowych. Mimo to jednak nie można nazywać tego dokumentu „porozumieniem” a „umową międzynarodową”.

Z pobieżnej nawet analizy owego kuriozum wniosek nasuwa się jeden:

jest tylko jeden beneficjent tej umowy, który zgarnia całą pulę. To Ukraina!

Ba, wielokrotnie podkreślił to – może nie wprost – sam Zełenski. Podczas konferencji prasowej powiedział kilkukrotnie, że powiedział podczas „umowa podpisana przez Polskę i Ukrainę jest bezprecedensowa”.

Zastanawia też fakt, dlaczego na temat tego porozumienia, które jest w ujęciu prawa międzynarodowego umową, nie dyskutowano w polskim Sejmie?! Nawet tajnie i z dala od ciekawych oczu? W tym porozumieniu – umowie zawarto przecież (niedbale, ale jednak!) punkty, które na Polskę i nas Polaków nakładają mnóstwo zobowiązań i wielką odpowiedzialność, choćby wychodząc w sferze konfliktu Rosja – Ukraina z grona państw neutralnych i bezpośrednio nie zaangażowanych.

Ze strony beneficjenta umowy Ukrainy wspomina się tylko, że Polska będzie odbudowywała Ukrainę. Natomiast Polska ma płacić, wspierać i utrzymywać ukraińską armię, gospodarkę i obywateli!

Tutaj do wysłuchania program z 9 lipca 2024 (pasmo „4PRZEZ4”) z analizą owego porozumienia – umowy podpisanej przez Tuska i Zełenskiego 8 lipca 2024:

Ale ważne jest legislacyjne ABC i najświętsze dla rządu premiera Donalda Tuska „Konstytucja”.

Zgodnie z art. 87 ust.1 Konstytucji, do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczamy wyłącznie ratyfikowane umowy międzynarodowe, które po ich ogłoszeniu stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, chyba że ich stosowanie wymaga uprzedniego wydania ustawy (art. 91 ust. 1). Art. 89 i 90 dokonują podziału tych umów na cztery rodzaje:

• umowy przekazujące organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, ratyfi kowane za zgodą wyrażoną w ustawie uchwalonej w postępowaniu szczególnym, o którym jest mowa w art. 90 ust. 2 bądź w referendum (art. 90 ust. 3),
• umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie uchwalonej w zwykłym postępowaniu legislacyjnym.
• umowy międzynarodowe, które zaliczamy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, są umowy, do których ratyfikacji nie jest potrzebna zgoda wyrażona w ustawie.
• umowy międzynarodowe, które nie podlegają ratyfikacji, bowiem nie mają charakteru powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 89 ust. 3 Konstytucji RP, „zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa.”

Nazwa tej ustawy brzmi „o umowach międzynarodowych” – stawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, Dz.U. Nr 39, poz. 443.

Według art. 2 ust. 1 owej ustawy, za umowę międzynarodową uznaje się porozumienia pomiędzy Rzeczpospolitą

„a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie, czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa.”

Zgodnie z postanowieniami owej ustawy, wyróżnić należy umowy międzynarodowe wymagające zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji, zatwierdzenia (art. 12, ust. 1) lub związania się Rzeczypospolitej Polskiej w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe (art. 13, ust. 1).

Ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają (art. 12, ust. 2), natomiast zatwierdzeniu dokonywanemu przez Radę Ministrów podlegają umowy międzynarodowe które nie podlegają ratyfikacji (art. 12, ust. 3).

Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe może nastąpić w sytuacjach wymienionych w art. 13 ust. 2, tj. gdy: ustawa

• upoważnia do zawarcia umowy międzynarodowej w ten sposób, a zawarta umowa międzynarodowa nie narusza przepisów ustawy upoważniającej
• lub umowa międzynarodowa ma charakter wykonawczy w stosunku do obowiązującej umowy międzynarodowej i nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
• lub celem umowy międzynarodowej jest zmiana obowiązującej umowy, w tym załącznika do niej, a zmiana umowy międzynarodowej lub załącznika nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
• lub wymagają tego inne szczególne okoliczności, a umowa międzynarodowa nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Katalog ten jest otwarty i wymienione w ustawie sytuacje mają charakter przykładowy. O pozycji prawnej umów międzynarodowych decyduje więc związania się RP umową międzynarodową, natomiast o sposobie tym decyduje treść umowy.

Z punktu widzenia prawa krajowego taka gradacja jest usprawiedliwiona. Jednak bez znaczenia pozostaje z punktu widzenia prawa międzynarodowego, gdyż w świetle ważnie zawartego zobowiązania międzynarodowego państwo powinno przedsięwziąć wszelkie środki, by owo zobowiązania wypełnić.

Nie może się ono powołać na prawo krajowe, by nie respektować tych zobowiązań, np. na fakt, iż w jego systemie prawa umowa zawarta w trybie zatwierdzenia (bez ratyfikacji) nie jest prawem powszechnie obowiązującym i nie jest np. podstawą praw i obowiązków jednostek.

Jak pisze Roman Kwiecień, zróżnicowanie pozycji umów międzynarodowych w hierarchii źródeł prawa może być uzasadnione w świetle prawa międzynarodowego, na gruncie zasady dotrzymywania zobowiązań międzynarodowych „pod warunkiem spójnej współpracy organów realizujących zdolność traktatową państwa polskiego.” – źródło „Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym państwa polskiego” Roman Kwiecień [Wydawnictwo Sejmowe].

Już podczas opracowywania instrukcji negocjacyjnych powinno się precyzować konsekwencje, jakie pociągnie za sobą związanie się daną umową w odpowiednim trybie. Roman Kwiecień wskazuje na szczególną rolę rządu i ministerstwa spraw zagranicznych, które powinny mieć ściśle określone kompetencje w przedmiocie procedury zawierania danego traktatu.

Przypominając o konieczności wiedzy władzy ustawodawczej, czy organy władzy wykonawczej nie stanowią prawa w drodze zawierania umów międzynarodowych, podkreśla znaczenie prawa Sejmu do informacji, udzielanej za pośrednictwem premiera o wszystkich ratyfikowanych przez Prezydenta umowach międzynarodowych (art. 89 ust. 2).

Z punktu widzenia hierarchii aktów prawa powszechnie obowiązującego i umiejscowienia w niej ratyfikowanych umów międzynarodowych, kluczową kwestią jest konstytucyjne rozróżnienie kategorii tych umów, tj.

• umów ratyfikowanych bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 ust. 2)
• umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (umowy takie ratyfikowane mogą być w trybie art. 89 ust. 1)
• oraz umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w referendum (art. 90 ust. 3) bądź w ustawie uchwalonej w szczególnym postępowaniu ustawodawczym (art. 90 ust. 2), a dotyczących powierzenia kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu (art. 90 ust. 1).
• Ratyfikacja obwarowana szczególnymi wymaganiami ze względu na fakt, iż dotyczą materii konstytucyjnej, znajduje zastosowanie w odniesieniu do umów międzynarodowych, na podstawie których RP przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje w niektórych sprawach.

Umiejscawiając w hierarchii źródeł prawa poszczególne umowy międzynarodowe, najwyższe miejsce przyznaje się właśnie takim umowom, także dlatego że zgoda na ich ratyfikację wyrażana jest w szczególnym trybie– w formie ustawy uchwalanej przez Sejm kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Sejmu RP oraz taką samą metodą przez Senat lub na drodze referendum ogólnokrajowego (art. 90).

Przede wszystkim należy w tym kontekście zwrócić uwagę na europejskie prawo pierwotne, które to abstrahując od problemu pogodzenia ze sobą zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady nadrzędności konstytucji, zajmuje najwyższe wśród umów międzynarodowych miejsce w hierarchii źródeł prawa.

„Kwalifikowaną” ratyfikowaną umową międzynarodową jest taka, do której ratyfikacji niezbędna była zgoda wyrażona ustawowo.

W art. 89 ust. 1 Konstytucja określa, w jakich sprawach jest owa uprzednia zgoda wymagana. Ma to miejsce wtedy, gdy umowa międzynarodowa dotyczy:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Dz.U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443 USTAWA z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych.

Rozdział 1. Przepisy ogólne.

Art. 1. Ustawa określa zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, zatwierdzania, ogłaszania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych. /…/

Art. 12.

1. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie.

2. Ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają.

3. Umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów.

Art. 13.

1. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową może nastąpić również w drodze podpisania, wymiany not lub w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe. W takim przypadku zatwierdzenie w rozumieniu art. 12 ust. 3 jest dokonywane przez udzielenie zgody, o której mowa w art. 6.

2. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową, w sposób określony w ust. 1, może nastąpić w szczególności, gdy:

1) ustawa upoważnia do zawarcia umowy międzynarodowej w ten sposób, a zawarta umowa międzynarodowa nie narusza przepisów ustawy upoważniającej,

lub 2) umowa międzynarodowa ma charakter wykonawczy w stosunku do obowiązującej umowy międzynarodowej i nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lub

3) celem umowy międzynarodowej jest zmiana obowiązującej umowy, w tym załącznika do niej, a zmiana umowy międzynarodowej lub załącznika nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lub

4) wymagają tego inne szczególne okoliczności, a umowa międzynarodowa nie wypełnia przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 14.

Organ właściwy do prowadzenia negocjacji lub minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa, po uzgodnieniu z zainteresowanymi ministrami, składa Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw zagranicznych, wniosek o ratyfikację lub zatwierdzenie umowy międzynarodowej.

Art. 15.

1. Rada Ministrów podejmuje uchwałę o przedłożeniu umowy międzynarodowej Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji lub o jej zatwierdzeniu.

2. Minister właściwy do spraw zagranicznych przedkłada Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji umowę międzynarodową wraz z uzasadnieniem oraz projektem dokumentu ratyfikacyjnego.

3. Przedłożenie umowy międzynarodowej Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub po zawiadomieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

4. W przypadku wyrażenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej negatywnej opinii, w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia, co do zasadności wyboru trybu ratyfikacji umowy międzynarodowej, o którym mowa w art. 89 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów zajmuje ponowne stanowisko w tej sprawie.

opracował i zebrał Tomasz Wybranowski