Mariusz Patey
współpraca: Jadwiga Chmielowska, Piotr Andrzejewski
Wokół reformy polskiego wymiaru sprawiedliwości
Historyczny i międzynarodowy kontekst polskich problemów z kształtowaniem instytucji wymiaru sprawiedliwości
Problemy z polskim wymiarem sprawiedliwości jak w soczewce skupiają wszystkie niedostatki transformacji. Mało kto niezwiązany z Polską, a czytający dotyczące Polski wiadomości, jest w stanie odpowiednio je zinterpretować.
Polska droga ku demokratycznemu porządkowi rozpoczęła się 4 czerwca 1989 r. po częściowo wolnych wyborach. Społeczeństwo w przeważającej większości wyraziło wotum nieufności dla komunistycznego reżimu. Polska jednak tylko nominalnie stała się demokratycznym państwem prawa. Komuniści przewidzieli wiele zabezpieczeń, pozwalających im wejść w nową rzeczywistość bez uszczuplania swoich sfer wpływu w ważnych obszarach funkcjonowania państwa.
Budowa demokratycznego państwa prawa wszędzie na świecie była procesem trudnym i rozłożonym w czasie. Polskie społeczeństwo, mimo determinacji uczestników opozycji antykomunistycznej i NSZZ Solidarność, nie było w stanie ani w pełni rozliczyć winnych zbrodni komunistycznych, ani wykształcić skutecznych mechanizmów odsuwających ludzi szczególnie uwikłanych we współpracę z komunistycznym reżimem. Wraz ze starym establishmentem pozostały złe praktyki, widoczne szczególnie w sferze publicznej.
System demokratyczny ma się jednak nie najgorzej. Wskazują na to kolejne wybory do parlamentu i samorządów. A mnogość komitetów wyborczych i partii, ostry język sporu, demonstracje i protesty są nieodłączną cechą demokracji.
Po przejęciu przez dotychczasową opozycję władzy w 2016 r. i uzyskaniu wpływu na państwowe radio i telewizję zwiększył się pluralizm mediów, choć może niepokoić zbytnia koncentracja i słabość kapitału lokalnego w segmencie mediów prywatnych.
Niezwykle ważny dla rozwoju i stabilności demokratycznego państwa prawa jest wymiar sprawiedliwości. By mógł sprawnie działać, prócz dobrych rozwiązań organizacyjno-prawnych musi się opierać na środowiskach prawniczych mocno osadzonych w systemie wartości akceptowanych przez społeczeństwo.
W Polsce od tysiąca lat fundamenty wartości i rozwój państwowości były ściśle związane z cywilizacją łacińską. Zabory, utrata państwowości, kolejne okupacje i komunizm przerwały organiczny rozwój państwa i społeczeństwa i doprowadziły do rozszczelnienia systemu wartości. Skutkiem doświadczeń historycznych była demoralizacja społeczeństwa, słabość wyniszczonych elit, głębokie podziały i niski poziom zaufania tak w kontaktach międzyludzkich, jak i do instytucji państwa.
W tzw. Polsce Ludowej, tworze powstałym w 1944 r. w wyniku zajęcia terenów polskich przez Armię Czerwoną, sędziowie, prokuratorzy, a nawet adwokaci mieli na pierwszym miejscu stawiać dobro komunistycznego systemu. Komuniści lubili powtarzać, że wymiar sprawiedliwości jest karzącą ręką partii.
Nieformalna sieć powiązań, polecenia wydawane ustnie, na telefon, stały się normą. System edukacji na studiach prawniczych ukierunkowany był na kształcenie uległego karierowicza, polegającego raczej na związkach rodzinno-środowiskowych niż na wiedzy i wypełnianiu misji społecznej. Erozja tradycyjnego systemu wartości przyspieszyła. Mieliśmy tysiące zbrodni sądowych, setki sędziów, prokuratorów zaangażowanych w proceder niszczenia prawdziwych i wyimaginowanych wrogów systemu komunistycznego.
Co stało się po 1989 r. z całym środowiskiem prawniczym służącym komunistycznemu reżimowi? Niektórzy wyjechali z Polski, a inni sądzili, oskarżali, bronili – już w imieniu wolnej, demokratycznej Polski. Ostateczny upadek systemu tylko pozornie miał wpływ na jakość ich pracy.
Tzw. socjalistyczna etyka została zastąpiona indywidualnym i środowiskowym egoizmem, lojalnością w stosunku do grupy, uległością wobec osób stojących wyżej w hierarchii zawodowej, społecznej, połączonym z pogardą i wyższością wobec osób reprezentujących odmienny świat wartości. Jednocześnie środowisko to skutecznie broniło osób z komunistyczną przeszłością przed odpowiedzialnością.
Przypomnę choćby proces przeciwko zbrodniarzowi komunistycznemu Władysławowi Pożodze, który był funkcjonariuszem WUBP w Rzeszowie, gdzie działał jako młodszy referent od 15 marca 1946 r. i jako referent od 15 października 1946 r w komunistycznych organach represji. Na jego polecenie Jerzy Vaulin ps. Mar 24 października 1946 r. dokonał zabójstwa Antoniego Żubryda i jego żony Janiny, będącej w 8. miesiącu ciąży. Zbrodniarze uniknęli kary pomimo dowodów. Sędzia (córka stalinowskiego zbrodniarza sądowego) oddaliła pozew z uzasadnieniem, że daje wiarę wyjaśnieniom oskarżonych, jakoby mordowali z pobudek pospolitych, a nie ideologicznych, czyli ich zbrodnie nie kwalifikują się jako nazistowskie czy komunistyczne.
Warto również przytoczyć sentencję wyroku w ciągnącym się 11 lat procesie w sprawie zabójstw podczas tzw. rewolty grudniowej z 1970 r na Wybrzeżu, gdzie strzelanie do demonstrantów i przypadkowych ludzi celem spacyfikowania zamieszek wymierzonych w komunistyczne rządy zostało uznane za udział w bójkach. I to wbrew zdaniu ławników, jedynego ciała w polskim wymiarze sprawiedliwości mającego legitymację społeczną. Także strzelających z helikopterów na rozkaz komunistycznego generała Korczyńskiego sędziowie potraktowali jak drobnych chuliganów. Wielu winnych nawet nie stanęło przed sądem.
Mimo wielu dowodów i świadków, organizatorzy i wykonawcy skrytobójczych mordów popełnianych w latach 1980–1990 na działaczach opozycji, księżach, pozostali bezkarni. Dawni sprawcy tego typu przestępstw sądowych są nadal czynnymi sędziami, często uczestniczą w procesie kształcenia do zawodów prawniczych i wpływają na politykę kadrową sądów.
By zilustrować patologię systemu, przypomnę prowokację dziennikarską, w której młody dziennikarz, podający się za pracownika kancelarii premiera, mógł wpłynąć na pracę sędziego lokalnego sądu. Jednak to dziennikarz ma do dziś kłopoty z prawem, nie sędzia. Przykładów erozji etyki zawodowej prawników, czy wręcz braku uczciwości, jest wiele.
Ta sytuacja budzi frustrację dużej części środowisk byłej opozycji demokratycznej. Znacząco w tym kontekście wypadają badania poziomu zaufania społecznego do instytucji wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Sądy darzone są zaufaniem poniżej 50% (na poziomie 40%) i ten wskaźnik w latach 2006–2016 niewiele się zmienił (http://www.tnsglobal.pl/archiwumraportow/files/2016/11/K.068_Zaufanie_do_instytucji_O10a-16.pdf ).
Polska nie jest jednak niechlubnym wyjątkiem na tle pozostałych krajów, mających doświadczenia z systemami komunistycznymi, bo wiele z nich zmaga się z podobnymi problemami.
System komunistyczny, zanim się rozpadł, przygotował rozwiązania prawne utrudniające reformę, która naruszałaby stan posiadania dotychczasowego establishmentu postkomunistycznego.
Po fali euforii w 1989 r., przyszło rozczarowanie i zwątpienie w uczciwość i dobre intencje ludzi Solidarności, umiejętnie podsycane przez wciąż silne w mediach środowiska postkomunistyczne.
Powrót do władzy postkomunistów dla uważnych obserwatorów nie był zaskoczeniem. Uchwalono konstytucję, która poprzez niejasne przepisy umożliwiła dowolność interpretacji w jednych obszarach i niemożność przeprowadzania modernizacji państwa w innych.
Wygrana Zjednoczonej Prawicy w wyborach 2016 r. grozi dotychczasowemu układowi postkomunistycznemu utratą wpływów, a przed rządzącą centroprawicą, która nie ma większości konstytucyjnej, stoi dylemat: legalizm i brak zmian czy próba zmian i oskarżenia o naruszanie porządku prawnego państwa? A specyfiką polską, mimo ostrego sporu i podziałów w społeczeństwie, jest niechęć do radykalizmów i swoisty pacyfizm.
Moim zdaniem mamy do czynienia z inicjacją szybkich zmian, prowadzących do wzmocnienia podmiotowości społeczeństwa. Polska od 1989 r. odchodzi od modelu rządów elit na rzecz upodmiotowienia społeczeństwa.
Krajowa Rada Sądownictwa. Rys historyczny
Krajowa Rada Sądownictwa ma opiniodawcze znaczenie przy obsadzie stanowisk sędziowskich dokonywanych przez prezydenta. Została utworzona w 1989 r. w efekcie uzgodnień między opozycją demokratyczną a władzą komunistyczną podczas obrad Okrągłego Stołu. Jej celem miał być nadzór nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów. Instytucja KRS została wpisana do konstytucji jako organ kolegialny przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej z najliczniejszym udziałem sędziów desygnowanych przez Sejm. Ostatecznie została powołana do życia na podstawie ustawy z 20 grudnia 1989 r. Weszli do niej prawnicy mający akceptację władzy komunistycznej.
Konstytucja RP z 1997 r., uchwalona za rządów koalicji SLD-PSL, czyli postkomunistów, wraz z ustawą z 2001 r., podczas kolejnych rządów SLD-PSL, opisuje funkcjonowanie KRS. Najważniejszą zmianą dotyczącą kompetencji było przyznanie KRS prawa do udziału w kształtowaniu wynagrodzeń sędziów.
Wprowadzono organ Rady – Prezydium, a w miejsce zapisu o kadencyjności KRS wprowadzono przepis o kadencjach członków KRS. Zmieniono tryb zaskarżania uchwał Rady w sprawach indywidualnych sędziów. Zamiast wnoszenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzono skargę do Sądu Najwyższego. Zmiany te w praktyce wzmocniły korporację zawodową sędziów.
Jeśli dodać do tego spostrzeżenie, że polski system sądowniczy opierał się dotychczas głównie na ludziach będących podporą reżimu komunistycznego, co znajdowało wyraz w treści zapadających wyroków, można zrozumieć rozgoryczenie nastawionej antykomunistycznie części społeczeństwa marzącej o republice bez uprzywilejowanych kast i elit.
W polskiej konstytucji z 1997 r. uchwalonej przez koalicję SLD-PSL Radę opisano w rozdziale VIII „Sądy i trybunały”. Jednak pojawiły się wątpliwości co do teoretycznego sklasyfikowania miejsca KRS w systemie władzy. Część prawników twierdzi, że nie można jej przyporządkować ani do władzy ustawodawczej, ani wykonawczej, ani sądowniczej. Od organów dwóch pierwszych władz znacznie się różni, a co do władzy sądowniczej, to Konstytucja wyraźnie stwierdza, że władzę tę sprawują tylko sądy i trybunały. Mimo to Radę opisuje się jako niewydający wyroków („pozajudykacyjny”) organ władzy sądowniczej. Bywa też opisywana jako organ administracji państwowej i porównywana do organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Przyporządkowanie KRS do konkretnej władzy (albo stwierdzenie, że nie należy ona do żadnej z nich) ma wpływ na interpretację kompetencji Rady.
Propozycje zmian po dojściu PiS do władzy
Kierunek zmian w wymiarze sprawiedliwości zmierzał do ściślejszej kontroli jakości pracy sędziów poprzez uformowanie odpowiednich instytucji przy Sądzie Najwyższym i zwiększenie roli przedstawicieli społeczeństwa w procesie wyboru sędziów. Temu miały służyć zmiany w sposobie wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa. Innym z celów było odsunięcie w stan spoczynku sędziów o niewygaszonych związkach z postkomunistycznym establishmentem i uwikłanych w orzekanie łamiące zasadę lex retro non agit.
22 lipca 2017 r. Sejm uchwalił ustawę wygaszającą niejednolitą kadencję wszystkich członków KRS, dzieląc ją na dwa zgromadzenia.
Uchwalenie tej ustawy, a także ustaw o ustroju sądów powszechnych oraz Sądzie Najwyższym, uznawanych przez niektórych jako naruszające zasadę trójpodziału władz, wywołało protesty zwolenników status quo w kraju.
Prezydent Andrzej Duda zawetował ustawę 31 lipca 2017 r., proponując własną inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie. We wrześniu do Sejmu wpłynął prezydencki projekt nowelizacji. Zaproponował m.in. zmiany sposobu wyboru członków Rady oraz obowiązek transmisji obrad KRS przez internet. Prawo zgłaszania kandydatów do Rady miałyby grupy co najmniej 2000 obywateli oraz grupy co najmniej 25 sędziów. Sejm wybierałby członków KRS kwalifikowaną większością 3/5 głosów, a w przypadku konieczności przeprowadzenia drugiej tury – w głosowaniu imiennym.
Mimo tych zmian sędziowie nadal będą mieć olbrzymi wpływ na bieżącą politykę, nie będąc przedstawicielami Suwerena – Narodu.
Reperkusje międzynarodowe reform
Opinię o ustawie wydała Komisja Wenecka, mijając się niejednokrotnie z treścią obowiązującego w Polsce systemu prawnego. Według Komisji, w państwie prawa znacząca część lub większość członków rad sądowniczych powinna być wybrana przez sędziów, a według uchwalonej ustawy Sejm może wybrać kandydatów, którzy mają minimalne poparcie sędziów. I tu można zarzucić Komisji Weneckiej próbę ograniczenia prawa społeczeństwa do możliwie szeroko rozumianej podmiotowości, realizowanej bezpośrednio bądź przez przedstawicieli.
Wybór większością 3/5 głosów daje szanse osobom bardziej neutralnym, ale w drugiej turze głosowania partia rządząca może wybrać kandydatów zwykłą większością, co upolitycznia Radę. Pogłębi to wspólna dla wszystkich członków kadencja.
W Europie powszechne są kadencje niesynchroniczne, kiedy pracują razem członkowie wybrani przez parlamenty różnych kadencji. Zwiększa to szansę, że będą oni reprezentowali różne poglądy polityczne.
Różne poglądy nie gwarantują jednak większej niezależności, bo mogą prowadzić do nadmiernego wpływu tych opcji politycznych, które nie są przez społeczeństwo popierane w demokratycznych wyborach. Grozi to obstrukcją prac rządu przez ludzi nie posiadających legitymacji społecznej. Uderza to w 400-letnią tradycję demokracji i samorządności I Rzeczypospolitej, opartych na zbiorze praw Nihil novi sine communi consensu z 1505 r., a potwierdzonych w Konstytucji 3 maja z 1791 r. Jednak lepiej, aby Rada reprezentowała wartości większości społeczeństwa, niż gdyby mniejszość miała swe poglądy narzucać większości, co miało miejsce podczas rządów komunistów.
Według Komisji Weneckiej ustawa ta razem z innymi reformami osłabia niezależność wymiaru sprawiedliwości. Jej stanowisko nie znajduje potwierdzenia w procedurach innych krajów Europy i w braku jakiejkolwiek weryfikacji odziedziczonego po komunizmie składu personalnego władzy sądowniczej. Komisja nie wzięła pod uwagę kontekstu: transformacji państwa polskiego i specyfiki systemu sowieckiego, z jakiego Polska relatywnie niedawno wyszła.
System doboru sędziów. Rozwiązania europejskie i amerykańskie
W II połowie XX w. wiele państw europejskich utworzyło organy, które mają chronić niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Są one powiązane z władzą sądowniczą, jednak na ich skład mają wpływ także organy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Istnieją m.in. we Francji (Najwyższa Rada Sądownictwa, organ konstytucyjny) oraz we Włoszech i Portugalii.
W innych państwach europejskich, które także są państwami prawa, organy podobne do KRS nie występują. Do tych państw należą m.in. Niemcy, Austria i Luksemburg. Tam w procesie wyboru sędziów uczestniczą ministrowie sprawiedliwości lub organy kolegialne innego typu.
Niemcy. Sędziów najwyższej instancji (bez Federalnego Trybunału Konstytucyjnego) wybiera 32-osobowa komisja rekrutacyjna (Richterwahlausschuss) złożona po połowie z posłów do Bundestagu (skład odzwierciedla proporcjonalnie układ sił w Bundestagu) i ministrów sprawiedliwości krajów związkowych (rządy landowe wyłaniane są w osobnych wyborach, proporcje partyjne są często inne niż w Bundestagu). Kandydatów proponuje federalny minister sprawiedliwości albo członkowie komisji rekrutacyjnej. Po zaopiniowaniu kandydata przez tzw. radę prezydialną danego sądu (prezes i inni sędziowie) komisja rekrutacyjna zwykłą większością głosów dokonuje wyboru na drodze tajnego głosowania. Po zatwierdzeniu wyboru przez rząd federalny sędziego mianuje prezydent RFN. Ta procedura od lat krytykowana jest przez przedstawicieli samorządu sędziowskiego jako zbyt upolityczniona i mało przejrzysta, ale za to społeczeństwo uzyskuje pośredni wpływ tak na obsadę, jak i na ewaluację pracy sądów.
We Francji o nominacjach sędziowskich decyduje Najwyższa Rada Sądownictwa (Conseil Supérieur de la Magistrature) ustanowiona w konstytucji Republiki Francuskiej. Liczy ona 12 członków; w jej skład oprócz Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości wchodzi 5 sędziów, prokurator, przedstawiciel Rady Państwa (odpowiednika Trybunału Konstytucyjnego) i 3 osobistości niezwiązane ani z parlamentem, ani z sądami, mianowane przez Prezydenta oraz Przewodniczącego Zgromadzenia Narodowego i Senatu.
System francuski jest zatem przykładem włączenia władzy ustawodawczej i wykonawczej w proces wyłaniania organu odpowiedzialnego za wyłanianie kandydatów sędziowskich. Korporacje prawnicze w V Republice mają jednak specjalny status. Elitaryzm trzeciej władzy wyraża się wysoką barierą wejścia do zawodu sędziego i słabą kontrolą społeczną. O zasady i wartości etyki zawodowej sędziów dba środowisko prawnicze.
W Szwecji postanowienia o nominacjach sędziowskich podejmuje minister sprawiedliwości na podstawie zgłoszeń na wolne stanowisko, które z kolei są rezultatem procesu aplikacyjnego pilotowanego przez Radę ds. Nominacji Sędziów (Domarnämnden). Do 2011 r. większość jej 9-osobowego składu powoływał rząd. Po reformie z 2011 r. pięciu członków Domarnämnden to sędziowie wybierani przez innych sędziów, dwóch to prawnicy powoływani przez rząd po konsultacjach ze środowiskiem prawniczym oraz dwóch – przez parlament. Rada sprawdza referencje potencjalnych kandydatów na sędziów uzyskane od innych sędziów. Prezesi sądów, które ogłosiły nabór, przeprowadzają rozmowy kwalifikacyjne i zestawiają listy najlepszych kandydatów. Minister sprawiedliwości prawie zawsze zatwierdza kandydata wyłonionego przez Radę (jeśli nie, to rekomenduje ona nowego kandydata).
W Holandii sędziowie powoływani są dekretem królewskim na wniosek ministra sprawiedliwości, ale kandydata wskazuje Rada Sądownictwa, składająca się z trzech do pięciu członków (obecnie z czterech). Zawsze co najmniej połowa to byli sędziowie, zgłoszeni przez środowisko sędziowskie. Przewodniczący Rady, który decyduje w wypadku równowagi głosów, musi pochodzić właśnie z sędziowskiej frakcji w Radzie.
Najbliższy tradycji I Rzeczypospolitej jest amerykański system wyboru sędziów.
Ojcowie założyciele Stanów Zjednoczonych uważali, że sprawny system sądownictwa oparty na niezawisłych sędziach zapewni stabilność państwa. Akceptując metodę przyjętą przez władze federalne (dożywotniego mianowania), władze stanowe również wybierały sędziów dożywotnio, przy czym część legislatur stanowych powoływała sędziów samodzielne, w innych wyboru dokonywał gubernator. Wybór dokonany przez gubernatora zatwierdzała specjalna rada wyznaczana przez legislaturę. Zmienił to prezydent A. Jackson, stwarzając tzw. system łupów (spoils system), zgodnie z którym każde stanowisko w administracji publicznej czy w innej władzy może, drogą nominacji, obsadzić na niemal wszystkich szczeblach zwycięzca wyborów, odpowiednio do swoich poglądów.
Przyczyniło się to do zmiany metody powoływania sędziów. Władzę w tym aspekcie oddano w ręce wyborców, którzy poprzez powszechne głosowanie mogli obsadzać urzędy sędziów. Przemawiał za tym także pogląd, że osoby orzekające w mniejszych społecznościach powinny być z nimi związane i rozumieć lokalne uwarunkowania.
Z biegiem problemem stało się zaangażowanie polityczne sędziów. Jego rozwiązaniem miały być wybory, w których kandydaci nie ujawniają swoich poglądów politycznych. Na początku XX w. wykształcił się kolejny sposób powoływania sędziów – merytoryczny (merit selection). Zakładał on zaangażowanie w procedurę wyboru gubernatora oraz specjalnej komisji nominacyjnej, weryfikującej kandydatów. Obowiązkowym elementem postępowania były późniejsze wybory(retention election), podczas których obywatele wypowiadali się w kwestii utrzymania urzędu przez sędziego mianowanego przez władze stanowe.
Współcześnie zastosowanie mają wszystkie wymienione metody powoływania sędziów. Istnieją także partyjne sposoby wyboru (partisan election). Na kartach do głosowania wskazana jest przynależność partyjna kandydatów. Początkowo stosowano je w wielu stanach na wszystkich poziomach sądownictwa. Z biegiem lat skupiono się na niezawisłości sędziów, szczególnie politycznej. Obecnie tylko siedem stanów korzysta z partyjnej metody powoływania sędziów na wszystkich szczeblach sądownictwa. Znacznie bardziej popularne jest przeprowadzanie wyborów partyjnych w celu wyłonienia składu sądów 1. instancji. Wybory partyjne pojawiają się również jako element obsadzania urzędów sędziowskich w stanach, które wykształciły własne procedury w tym zakresie. Stosunkowo często wybory bezpartyjne są poprzedzane partyjnymi prawyborami. W Karolinie Płn. wybory do sądów wszystkich stopni są bezpartyjne, ale kandydaci na sędziów sądu apelacyjnego są obowiązani do ujawniania przynależności partyjnej. Obrazuje to trudności w usystematyzowaniu omawianej tematyki.
Kolejną współczesną metodą kształtowania składu sądów stanowych są wybory bezpartyjne (nonpartisan election). Od wszelkich wyborów powszechnych różnią się tym, że na kartach do głosowania nie wskazuje się na przynależność partyjną kandydata. Wiele stanów zrezygnowało z wyborów partyjnych na rzecz tej formy. I choć z czasem zaczęły one ustępować metodzie merytorycznej, metodę tę nadal stosuje się w blisko 20 stanach, najczęściej przy wyborach sędziów sądów 1. instancji, jednak są stany (13), w których nawet sędziowie sądów najwyższych pochodzą z głosowania powszechnego. Np. w Michigan wszyscy sędziowie wybierani są w drodze wyborów bezpartyjnych. Mimo to kandydaci na sędziów sądu najwyższego wskazywani są przez partie polityczne. Trudno więc przypuszczać, by ich poglądy nie były znane wyborcom.
Czy proponowane przez rząd zmiany są niekonstytucyjne?
W świetle obowiązującej konstytucji mieliśmy do czynienia z tak różnorodnymi argumentami autorytetów prawa za lub przeciw reformie sądownictwa, że można tylko potwierdzić, że sędziowie mają poglądy polityczne, które wpływają na ich konkluzje.
Warto jednak przytoczyć obszerne cytaty z ustawy zasadniczej, by każdy mógł samodzielnie zorientować się w naturze problemu.
Art. 4 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „władza zwierzchnia” w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”, wyrażając w ten sposób jedną z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej: zasadę suwerenności (zwierzchności) narodu. Skoro władza zwierzchnia należy do narodu, to tylko naród jako całość („wszyscy obywatele”), nie zaś jakiś inny podmiot, autorytet, grupa społeczna czy partia polityczna sprawuje władzę pierwotną i od nikogo niezależną (suwerenną).
Zasada ta ma w Polsce długą tradycję, wywodzącą się z koncepcji suwerenności ludu, która wykształciła się w Europie na przełomie XIX i XX w., stanowiąc w swym pierwotnym ujęciu zaprzeczenie rządów absolutnych. W Rzeczypospolitej wspólnota obywateli kierowana dobrem rzeczy wspólnej pojawiła się w zbiorze praw podstawowych z 1505 r., znanym jako Nihil Novi i potem wyrażona w Konstytucji 3 maja 1791 r. W praktyce Rzeczypospolitej wybory sędziów grodzkich (karnych), ziemskich (cywilnych) i skarbowych (administracyjnych), a także sądów sejmowych i Trybunału Koronnego (odpowiedników Sądu Najwyższego) w wyborach bezpośrednich i równych trwały aż do końca państwa, tzn. do 1795 r. W tym znaczeniu wola narodu, a nie władcy absolutnego jest źródłem władzy najwyższej i od nikogo niezależnej.
Obecnie naród jako podmiot władzy suwerennej stanowią – w odróżnieniu od innych koncepcji – „wszyscy obywatele Rzeczypospolitej” niezależnie od ich przynależności etnicznej, pozycji społecznej, wykształcenia, statusu majątkowego, religii czy światopoglądu. Konstytucja używa pojęcia narodu nie w znaczeniu etnicznym (osób mających polskie pochodzenie) ani politycznym (jak to miało miejsce w demokracji szlacheckiej I Rzeczypospolitej), lecz filozoficzno-społecznym, obejmującym „wszystkich obywateli Rzeczypospolitej” (demokracja uniwersalna). Tak rozumiany naród jest podmiotem władzy suwerennej, zwierzchniej w państwie. Jednak władzę tę wykonują tylko ci obywatele, którym przysługują prawa wyborcze (tzw. korpus wyborczy). Niezależnie od filozoficznych rozważań nad pojęciem narodu zawartym w art. 4 Konstytucji, ten krąg osób jest z prawnego punktu widzenia określony bardzo precyzyjnie.
Najważniejszą konsekwencją zasady suwerenności narodu jest to, że tylko jego wola może stanowić w Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące prawo. Dlatego nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce ani prawo wewnętrzne administracji (art. 93 Konstytucji), ani prawo natury.
Według obowiązującej konstytucji naród jako suweren może wyrażać swoją wolę za pośrednictwem swoich przedstawicieli (demokracja pośrednia, przedstawicielska) lub bezpośrednio (demokracja bezpośrednia) (art. 4 ust. 2 Konstytucji). Praktyka demokracji bezpośredniej nie jest powszechnie stosowana.
Idealną sytuacją z punktu widzenia zasady suwerenności narodu byłoby, gdyby suweren mógł bezpośrednio podejmować wszelkie decyzje, co przyczyniłoby się do większej legitymizacji podejmowanych rozstrzygnięć. Jednak współcześnie ten model sprawowania władzy przez naród z wielu względów jest trudny do realizacji. Z całą pewnością nie są natomiast przedstawicielami narodu organy władzy wykonawczej (Rada Ministrów), gdyż nie opierają one swego umocowania bezpośrednio na woli narodu – nie pochodzą z wyborów bezpośrednich. To samo dotyczy sądów i trybunałów, które stosownie do swej roli wydają wyroki nie w imieniu narodu, ale „w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 174 Konstytucji). Sądy jednak poprzez wydawane orzeczenia mają wpływ na bieżącą politykę. Mogą bowiem orzekać o zgodności z konstytucją uchwalanych przez parlament ustaw.
Władza sądownicza nie może jednak przypisywać sobie i przekraczać granic wiążącego ją prawa, którego stanowienie konstytucja deleguje Sejmowi i Senatowi pod kontrolą Prezydenta. Wynika stąd, że tylko tam, gdzie konstytucja nie odsyła do regulacji ustawowej (kompetencji władzy ustawodawczej), można zastosować jej przepisy bezpośrednio. Konstytucja RP daje możliwość oceny sądów przez Suwerena, odsyłając do ustawy. Dotychczasowa praktyka ustawodawcza raczej nie sprzyjała kontroli społecznej sądów.
Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji w polskiej praktyce prawnej
Kwestia bezpośredniego stosowania konstytucji to w zasadzie novum ostatnich dziesięcioleci. W Polsce w okresie międzywojennym przyjmowano powszechnie, że normy konstytucyjne nie nadają się do praktycznego stosowania, dopóki nie zostaną rozwinięte w ustawodawstwie zwykłym. Konstytucja miała jedynie znaczenie dokumentu programowego, wymagającego konkretyzacji za pomocą przepisów ustawowych. Rozróżniano w związku z tym obowiązywanie i stosowanie Konstytucji a to ostatnie zawężano wyłącznie do wykonywania kompetencji przez organy konstytucyjne państwa.
Z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że nie wszystkie jej postanowienia mogą być stosowane bezpośrednio. Niektóre jej przepisy mogą stanowić same podstawę rozstrzygnięcia, a niektóre wymagają dopiero rozwinięcia w ustawie. Konstytucja jednak rzadko mówi wyraźnie, który jej przepis należy bezpośrednio stosować, a który się do tego nie nadaje. Nie nadają się z pewnością do bezpośredniego stosowania te postanowienia, których rozwinięcie i konkretyzację sama Konstytucja zastrzega ustawie zwykłej (por. np. art. 81 Konstytucji). Jednak kwestia bezpośredniego stosowania Konstytucji budzi dalsze wątpliwości. Jest tak dlatego, że normy konstytucyjne są bardzo zróżnicowane pod względem charakteru. Niekiedy dopiero pogłębiona analiza danego przepisu może dać odpowiedź na pytanie, jaki jest jego charakter i czy norma z niego wyprowadzona może czy nie może być bezpośrednio zastosowana.
Opozycja kontra większość sejmowa z reformą sprawiedliwości w tle
Jako punkt wyjścia do naświetlenia istoty sporu między większością sejmową a opozycją niech posłuży jeden z nagłośnionych ostatnio elementów reformy, polegający na obniżeniu wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego i tym samym pozbyciu się osób ukształtowanych przez poprzedni system. Naturalnie niepodobna zupełnie się odciąć od prawników uczących się zawodu w komunistycznej Polsce. Wydaje się jednak zasadne rozpocząć zmiany pokoleniowe, bowiem tylko w ten sposób w końcu będzie można choć częściowo się uwolnić od bagażu lat komunizmu.
Przytoczę zapisy Konstytucji w części dotyczącej sędziów, aby każdy mógł sam ocenić zasadność bardzo poważnych oskarżeń podnoszonych, także na forum międzynarodowym, ze strony opozycji.
Art. 180
- Sędziowie są nieusuwalni.
- Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.
- Sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku na skutek uniemożliwiających mu sprawowanie jego urzędu choroby lub utraty sił. Tryb postępowania oraz sposób odwołania się do sądu określa ustawa.
- Ustawa określa granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku.
- W razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia.
Art. 181
Sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Art. 182
Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa.
Art. 183
- Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania.
- Sąd Najwyższy wykonuje także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach.
- Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego.
Art. 184
Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Art. 185
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Art. 186
- Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
- Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Warto też przytoczyć zapis ustawy dotyczący przechodzenia sędziów w stan spoczynku (Dz.U.2018.0.23, tj. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych).
Artykuł 69. Przejście sędziego w stan spoczynku
§ 1. Sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia, chyba że nie później niż na sześć miesięcy i nie wcześniej niż na dwanaście miesięcy przed ukończeniem tego wieku oświadczy Krajowej Radzie Sądownictwa wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawi zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego, wydane na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.
§ 1a. (uchylony)
§ 1b. Krajowa Rada Sądownictwa może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, jeżeli jest to uzasadnione interesem wymiaru sprawiedliwości lub ważnym interesem społecznym, w szczególności jeśli przemawia za tym racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego lub potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa jest ostateczna. W przypadku niezakończenia postępowania związanego z dalszym zajmowaniem stanowiska sędziego po ukończeniu przez niego wieku, o którym mowa w § 1, sędzia pozostaje na stanowisku do czasu zakończenia tego postępowania.
§ 2. Sędzia przechodzi na swój wniosek w stan spoczynku, z zachowaniem prawa do uposażenia określonego w art. 100 uposażenie i inne uprawnienia sędziego przechodzącego lub przeniesionego w stan spoczynku § 2, po ukończeniu 55 lat przez kobietę, jeżeli przepracowała na stanowisku sędziego lub prokuratora nie mniej niż 25 lat, a 60 lat przez mężczyznę, jeżeli przepracował na stanowisku sędziego lub prokuratora nie mniej niż 30 lat.
§ 2a. Przepis § 2 stosuje się do sędziego, który wymagane warunki spełnił do dnia 31 grudnia 2017 r.
§ 2b. Sędzia będący kobietą przechodzi na swój wniosek w stan spoczynku po ukończeniu 60 lat, niezależnie od okresu przepracowanego na stanowisku prokuratora lub sędziego.
§ 3. W razie wyrażenia przez Krajową Radę Sądownictwa zgody, o której mowa w § 1b, sędzia może zajmować stanowisko nie dłużej niż do ukończenia 70. roku życia. Sędzia ten może przejść w stan spoczynku za trzymiesięcznym uprzedzeniem, składając odpowiednie oświadczenie Krajowej Radzie Sądownictwa. Okres uprzedzenia ulega wydłużeniu o przysługujący sędziemu urlop wypoczynkowy niewykorzystany do końca okresu uprzedzenia. Na wniosek sędziego Krajowa Rada Sądownictwa może udzielić zgody na przejście w stan spoczynku przed upływem okresu uprzedzenia.
W art. 180 i dalszych Ustawy Zasadniczej długość kadencji dotyczy instytucji sędziego, nie osoby, która może z różnych przyczyn przejść w stan spoczynku. Konstytucja odsyła tu do ustawy. Sędziowie Sądu Najwyższego zakwestionowali skuteczność obniżenia wieku emerytalnego, argumentując możliwością dyskryminacji ze względu na wiek, co stałoby w sprzeczności z przepisami traktatowymi UE.
Już w 1998 r Trybunał Konstytucyjny zajmował się wiekiem emerytalnym sędziów. 24 czerwca 1998 r. rozpatrywał nowelizację przepisów o ustroju sądów powszechnych z grudnia 1997 r. Nowelizację zaskarżył – przed podpisaniem – ówczesny prezydent wywodzący się z postkomunistycznej elity władzy, Aleksander Kwaśniewski. Chodziło przede wszystkim o przepisy, zgodnie z którymi do końca 2000 r. miały nie być stosowane przepisy o przedawnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziów czynnych zawodowo, którzy, orzekając w procesach politycznych w latach 1944–89, sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej. Jeden z wątków tej sprawy dotyczył ówczesnego przepisu mówiącego, że sędzia przechodzi w stan spoczynku, jeśli „ukończył 65 rok życia, chyba że Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu, wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 roku życia”.
„TK uważa, że postanowienia art. 180 Konstytucji muszą być rozpatrywane w ich całokształcie i na tle ogólnych zasad funkcjonowania władzy sądowniczej. Zamieszczone w tym przepisie gwarancje niezawisłości sędziowskiej nie mają charakteru autonomicznego, a traktować je należy jako jeden z instrumentów służących zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości” – wskazał wówczas w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał. Jak podkreślił, „podstawowe znaczenie w tym zakresie ma zasada nieusuwalności sędziów, w szczególności wykluczająca powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących sytuacji prawnej sędziego”. (…) „Stąd Konstytucja nakazuje ustawodawcy określenie granicy wieku, po osiągnięciu której sędziowie muszą przejść w stan spoczynku. Stosownie do postanowień ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych granicą tą było i nadal pozostaje 70 rok życia; po jej przekroczeniu nikt nie może pełnić urzędu sędziowskiego w sądach”. Jak wskazano, „nie oznacza to jednak, by ustawodawca nie mógł też ustanowić innych, dodatkowych granic, po osiągnięciu których możliwe jest przesunięcie sędziego w stan spoczynku, nawet jeżeli nie wyraża on na to zgody”. (…) „W świetle ogólnych konstytucyjnych zasad ustroju sądownictwa konieczne jest, by regulacja taka była ustanowiona w sposób respektujący zasadę niezawisłości sędziowskiej i aby służyła ona realizacji konstytucyjnie legitymowanych celów” – zaznaczył TK.
Wydaje się, że niniejszy artykuł wystarczająco wykazał, że polski system wyboru sędziów nie odbiega od szerokiego spektrum rozwiązań stosowanych w demokratycznych państwach prawa. Autorzy są zwolennikami dalszych zmian, zmierzających do systemu, w którym społeczeństwo miałoby wpływ na powoływanie sędziów sądów powszechnych.
Taki system, wobec dużej polaryzacji polskiej sceny politycznej i niskiego kapitału zaufania do elit politycznych, pozwalałby na bezpośrednie związanie III władzy ze społeczeństwem. Silna legitymacja społeczna skutkowałaby w długim horyzoncie czasowym wzrostem zaufania do wymiaru sprawiedliwości. System wyborów mógłby się przyczynić do rozszczelnienia lojalności grupowej z korzyścią dla społeczeństwa. Poprawie powinna także ulec jakość obsługi obywateli przez instytucje sądów i podporządkowanie jej naczelnej zasadzie polskiej Konstytucji.
Motywowane politycznie autorytarne kontestowanie reform przez przedstawicieli niekontrolowanego dotychczas społecznie polskiego systemu sądownictwa opiera się na forsowaniu nadrzędności systemu prawa UE nad funkcjonowaniem władzy sądowniczej w Polsce. Wykorzystują to przechodzący w stan spoczynku sędziowie i zwracają się z tzw. pytaniami prejudycjalnymi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w oparciu o wykładnię prawa traktatowego – Kartę praw podstawowych UE, z pominięciem kompetencji i roli Polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak przypomnieć, że Polska i Zjednoczone Królestwo wykluczyły nadrzędność Karty praw podstawowych UE nad prawem narodowym,. podpisując protokół (nr. 30)wykluczający prawo w sprawie stosowania karty praw podstawowych protokół (nr. 30) do. traktatu lizbońskiego.
Artykuł Mariusza Pateya, Jadwigi Chmielowskiej i Piotra Andrzejewskiego pt. „Wokół reformy wymiaru sprawiedliwości” znajduje się na s. 10–11 październikowego „Kuriera WNET” nr 52/2018, wnet.webbook.pl.
„Kurier WNET”, „Śląski Kurier WNET” i „Wielkopolski Kurier WNET” są dostępne w jednym wydaniu w całej Polsce w kioskach sieci RUCH, Kolporter i Garmond Press oraz w Empikach, a także co sobota na Jarmarkach WNET w Warszawie przy ul. Emilii Plater 29 (na tyłach hotelu Marriott), w godzinach 9–15.
Wersja elektroniczna „Kuriera WNET” jest do nabycia pod adresem wnet.webbook.pl. W cenie 4,5 zł otrzymujemy ogólnopolskie wydanie „Kuriera WNET” wraz z wydaniami regionalnymi, czyli 40 stron dobrego czytania dużego (pod każdym względem) formatu. Tyle samo stron w prenumeracie na www.kurierwnet.pl.
